Verbraucher vom Freihandel profitieren lassen

Handelsabkommen müssen die Rechte von Verbrauchern explizit berücksichtigen, um hohe globale Verbraucherschutzstandards zu gewährleisten und das Vertrauen von Verbrauchern in globale Märkte zu stärken. Verbraucherschutz muss deswegen als Zielsetzung in Handelsabkommen verankert werden und handelspolitische Ausnahmevorschriften müssen um den Schutzbegriff „Verbraucherschutz“ erweitert werden. In einem Kapitel „Handel und Verbraucherschutz“ könnte etwa die Verpflichtung auf ein hohes verbraucherpolitisches Schutzniveau, die Verpflichtung auf gemeinsame (internationale) Verbraucherrechte sowie die Einbindung von Verbraucherorganisationen in die Überwachung von Handelsabkommen aufgenommen werden.

Ein vzbv-Gutachten aus dem März 2017 zeigt, dass Verbraucherschutz – jenseits von Fragen des Schutzes des Lebens und der Gesundheit – bislang nicht hoch auf der handelspolitischen Agenda steht. Explizite Verbraucherinteressen wie das Recht auf Verbraucherinformation oder Datenschutz sind nur schwach verankert. Verbraucherschutz als Schutzbegriff ist nicht Teil „moderner“ Handelsabkommen

Ein besonders sensibler Punkt in den Verhandlungen zu Handelsabkommen ist die Wahrung des in Europa vorherrschenden Vorsorgeprinzips. Hierbei handelt es sich um einen allgemeingültigen Grundsatz der Europäischen Union (EU) (Art. 191 Vertrag über die Arbeitsweise der EU-AEUV), dem unter anderem beim Schutz der menschlichen Gesundheit Rechnung zu tragen ist. Verkürzt gesagt dürfen Produkte und Dienstleistungen dann nicht auf den Markt gebracht werden, wenn aufgrund einer vorläufigen und objektiven wissenschaftlichen Risikobewertung begründeter Anlass zur Besorgnis besteht, dass sie möglicherweise negative Folgen für die Gesundheit von Menschen, Tieren und Pflanzen haben können. Das Vorsorgeprinzip ist Teil des Wertekanons der europäischen Verbraucherpolitik und Grundlage des hohen Verbraucherschutzniveaus in der EU.

Einige Handelspartner der EU, wie etwa die USA, richten dagegen ihren Verbraucherschutz überwiegend nach dem Nachsorgeprinzip aus. Dieser Ansatz basiert weniger auf einem vorbeugenden Schutz, sondern auf Maßnahmen zur Beseitigung von entstandenen Schäden. In Handelsverhandlungen treffen Vorsorge- und Nachsorgeprinzip aufeinander, zum Beispiel bei Lebensmittel- und Chemikalienpolitik. Würden sich die Verhandlungspartner hier auf eine gegenseitige Anerkennung verständigen, um Handelshemmnisse aus dem Wege zu räumen, ginge dies zu Lasten vor allem der europäischen Verbraucher.

Ein Beispiel: Die europäische Chemikalienverordnung REACH basiert auf dem Vorsorgeprinzip (Artikel 1 Abs. 3 der Verordnung). Nach ihr dürfen Chemikalien nur auf den Markt gebracht werden, wenn Hersteller oder Importeure die Chemikalien bei der Europäischen Chemikalienagentur haben registrieren lassen und anhand einer Sicherheitsbeurteilung nachweisen, dass sie den vorgegebenen Sicherheitsstandards entsprechen und keine Gefahr für Mensch oder Umwelt darstellen. Bestehen Unsicherheiten bei der Sicherheitsbeurteilung, muss die Beurteilung auf den wissenschaftlichen Nachweisen beruhen, die zu den jeweils größten Bedenken Anlass geben. Während also in Europa alle Chemikalien bei der Europäischen Chemikalienagentur registriert werden müssen und eine Sicherheitsbeurteilung verpflichtend ist, muss nach der amerikanischen Gesetzgebung die Einreichung von Sicherheitsdaten nur in sehr begrenzten Fällen erfolgen. Außerdem sind Chemikalien, die bereits vor 1976 im Markt waren, weiterhin ohne weitere Sicherheitsuntersuchungen und Registrierungsanforderungen auf dem amerikanischen Markt erlaubt. Dies ist Ausdruck des Nachsorgeprinzips. Die verschiedenen Herangehensweisen führen zu unterschiedlichen Schutzniveaus, beispielsweise bei Kosmetikprodukten.

Laut Europäischer Kommission kann das Vorsorgeprinzip auch in völkerrechtlichen Abkommen wie TTIP Anwendung finden. Auch erklärt die Kommission, bestehende Sicherheitsvorschriften nicht abschwächen zu wollen. Beim EU-kanadischen CETA-Abkommen wurde das Vorsorgeprinzip aus Sicht des vzbv allerdings nicht ausreichend verankert. Es ist nicht explizit in den Zielen des Abkommens benannt, stattdessen wird lediglich auf die – schwächeren – Regeln der Welthandelsorganisation (WTO) verwiesen.

Der vzbv hat im Kontext der Verhandlungen zum CETA-Abkommen in einem Kurzgutachten dargelegt, wie das Vorsorgeprinzip besser in Handelsabkommen verankert werden könnte.

Die Europäische Union hat – im Vergleich zu anderen Regionen der Welt – hohe Sicherheitsstandards bei Lebensmitteln. Diese sind geprägt durch das europäische Vorsorgeprinzip und den „vom Acker bis auf den Teller“-Leitsatz. Beide Prinzipien sehen hohe Hygieneanforderungen an allen Stellen des Produktionsprozesses vor, um Risiken von vornherein zu minimieren und die Betrugsmöglichkeiten durch Vertuschung gering zu halten.

So dürfen in der EU geschlachtete Hühnchen nur mit heißem Wasser desinfiziert werden, wohingegen die USA die Desinfizierung in einem ‚Chlorbad‘ erlauben. Außerdem ist die Verwendung von Hormonen zur Wachstumsförderung von Rindern in den USA und Kanada erlaubt, während dies in Europa als möglicherweise gesundheitsgefährdend untersagt ist.

Auch gibt es große Unterschiede bei der Kennzeichnung von Lebensmitteln zwischen Handelspartnern. So müssen in der EU gentechnisch veränderte Lebensmittel kraft Gesetzes grundsätzlich gekennzeichnet werden. In den USA gelten gentechnisch veränderte Lebensmittel dagegen als gleichwertig und unbedenklich und unterliegen auch keiner Deklarationspflicht. Europäische Verbraucher lehnen auch Klontechnik und den Verkauf von Fleisch und Milch von Nachkommen geklonter Tiere vor allem aus ethischen Gründen ab.

Bei solch unterschiedlicher Herangehensweise an die Lebensmittelproduktion und -kennzeichnung zwischen Handelspartnern ist das Prinzip der gegenseitigen Anerkennung besonders kritisch, denn es könnte das faktische „Aus“ des europäischen Vorsorgeprinzips einläuten. Könnten solchen „anerkannten“ Produkte frei und ohne Kennzeichnung in dem Markt mit strengeren gesetzlichen Anforderungen zirkulieren, würde ein ungleicher Wettbewerb entstehen, der die strengen Regeln faktisch schrittweise aufgeweicht.

Inländische Unternehmen, für die die strengeren nationalen Regeln weiterhin gelten würden, würden sich erfahrungsgemäß nach einiger Zeit auf Inländerdiskriminierung bzw. unfairen Wettbewerb berufen und fordern, dass auch für sie die „schwächeren“ Anforderungen gelten müssten. In Handelsverhandlungen muss die Europäische Kommission daher gerade im sensitiven Bereich der Agrar- und Lebensmittelproduktion von der Anwendung des Prinzips der gegenseitigen Anerkennung Abstand nehmen.

Der vzbv hat im Juli 2015 ein Positionspapier zu TTIP und Lebensmittel veröffentlicht.

In zwei Faktenblättern erklärt der vzbv die verbraucherpolitischen Risiken im Hinblick auf die Chlorbehandlung von Geflügel sowie den Einsatz von Wachstumshormonen in der Tierhaltung.

Offiziell wird im Rahmen von Handelsabkommen nicht über Regeln zum Datenschutz verhandelt, allerdings über „Data Flows“, was handelsbezogene Datentransfers meinen soll. Davon lässt sich jedoch der Datentransfer zwischen Unternehmen und Verbrauchern (B2C) nicht exakt trennen, womit das Thema Kundendatenschutz doch mittelbar auf der handelspolitischen Agenda steht. Fragen des Datenschutzes stehen aktuell beim EU-Japan Handelsabkommen auf der Agenda, über diese Fragen wird auch im Rahmen des Dienstleistungsabkommen TiSA sowie der Welthandelsorganisation diskutiert.

Internetunternehmen wünschen sich einen Datentransfer frei von jeder Beschränkung. Europapolitische Überlegungen, den Transfer sensibler Daten einzuschränken oder von der aktiven Zustimmung der Betroffenen abhängig zu machen, werden daher als neues Handelshemmnis betrachtet und abgelehnt.

Aus Sicht des vzbv sollte über Datentransfers nicht im Kontext eines Handelsabkommens verhandelt werden. Die EU-Datenschutzgrundverordnung (EU-DSGVO) regelt die Grundsätze für die Erhebung und Verarbeitung von personenbezogenen Daten von EU-Bürgern auch für Drittstaaten. Sollten Datentransfers doch Gegenstand von Handelsabkommen sein, müssen starke Ausnahmeregelungen zum Schutz personenbezogener Daten sowie der Privatsphäre von Nutzern verankert werden. Idealerweise würde mit künftigen Handelspartnern vor Abschluss eines Handelsabkommens die Gleichwertigkeit der Datenschutzbestimmungen entsprechend der EU-Datenschutzgrundverordnung sichergestellt werden. So könnte die Europäische Union auch ihre selbst postulierte „wertbasierte Handelspolitik“ mit Leben füllen.

Regeln zu Finanzdienstleistungen werden zunehmend in Handelsabkommen verankert. Dies ist u.a. der Fall im CETA-Abkommen sowie im EU-Singapur-Abkommen. Auch für TTIP hat die Europäische Kommission entsprechende Vorschläge veröffentlicht.

Der vzbv vertritt die Ansicht, dass Finanzmarktregeln und Finanzproduktregeln nicht Gegenstand von Handelsabkommen werden sollten, da das Risiko zu hoch ist, dass darüber die nach der Finanzmarktkrise mühsam errungene Re-Regulierung – die immer noch Lücken aufweist – aufgeweicht wird.

Handelsabkommen räumen Investoren aus dem Vertragspartnerland besondere Schutzrechte ein, die inländischen Investoren nicht zur Verfügung stehen. Trotz Reformbestrebungen der Europäischen Kommission sind hier Begriffe wie Investor, Investition und indirekte Enteignung immer noch sehr weit definiert und gehen damit über den Grundsatz der Inländergleichbehandlung hinaus. Die staatliche Regulierungshoheit wird für den wichtigsten Anwendungsfall des Investitionsschutzes, nämlich die „gerechte und billige Behandlung“ nicht hinreichend gewährleistet. Ebenfalls kritisch ist, dass Investoren Staaten vor einem internationalen Schiedsgericht auf Kompensation der „entgangenen Gewinne“ verklagen können, wenn eine Verwaltungsmaßnahme oder ein neues Gesetz nach Ansicht eines Unternehmens zum Beispiel gegen die Klausel der „gerechten und billigen Behandlung“ von Investoren (fair and equitable treatment, kurz FET-Klausel) verstoße und seine Investitionen gefährde.

Ein Beispiel: Der schwedische Energiekonzern Vattenfall hat vor dem Internationalen Zentrum zur Beilegung von Investitionsstreitigkeiten (englisch ICSID abgekürzt) Schadensersatzklage gegen die Bundesrepublik Deutschland wegen der Stillung zweier Kraftwerke als Folge des deutschen Atomausstiegs eingereicht. Vattenfall beruft sich dabei auf das internationale Handels- und Investitionsabkommen im Energiebereich (Energiecharta-Vertrag). Dieses gibt ausländischen Investoren das Recht, ohne vorherige Anrufung staatlicher Gerichte vor internationalen Schiedsgerichten gegen staatliche Maßnahmen zu klagen.

Nach Ansicht des vzbv ist es selbstverständlich, dass für – allerdings eindeutig definierte – ausländische Investoren und ihre Investitionen der Grundsatz der Inländergleichbehandlung gilt. Es muss jedoch ebenfalls selbstverständlich sein, dass es keine darüber hinausgehende Bevorzugung von ausländischen gegenüber inländischen Investoren und Investitionen gibt. Die Rechtsordnungen der EU-Mitgliedstaaten und der USA gewähren „ausländischen“ Investoren hinreichend Schutz vor etwaiger unrechtmäßiger Diskriminierung. Den ausländischen Investoren ist wie den inländischen Investoren die Inanspruchnahme des üblichen Rechtsweges zumutbar.

Nach massiver öffentlicher Kritik hat die Europäische Kommission Vorschläge einiger sozialdemokratischer Wirtschaftsminister übernommen und ein „Investment Court System“ erarbeitet, dass die bisherigen Investor-Staat-Schiedsverfahren ablösen soll. Hierbei würde ein ständiger, idealerweise multilateraler Investitionsgerichtshof geschaffen. Die EU-Kommission hat die neuen Vorschläge ebenfalls einer öffentlichen Konsultation unterzogen, deren Ergebnisse im Sommer 2017 veröffentlicht wurden (Quelle: Europäische Kommission).

Auf der prozeduralen Ebene ist ein solcher öffentlicher Gerichtshof zur Schlichtung von Investitionsstreitigkeiten grundsätzlich positiver zu bewerten, als die bisherigen privaten und intransparenten Verfahren. Allerdings muss die EU noch sicherstellen, dass die Richter klaren Kriterien zur Unabhängigkeit unterliegen. Unbenommen der prozeduralen Neuerungen kritisiert der vzbv jedoch weiterhin die zu breite Ausgestaltung der materiellen Rechte von ausländischen Investoren auf Basis derer Investorenklagen zulässig sind. Hier muss Verbraucherschutz als Ausnahmetatbestand definiert werden, sodass Investorenklagen sich nicht auf Verbraucherschutzmaßnahmen beziehen dürfen. Außerdem sollte das System des Investorenschutzes vom Europäischen Gerichtshof überprüft werden, um eine Übereinstimmung mit den EU-Verträgen sicherzustellen.
Der europäische Verbraucherverband BEUC hat die Kommissionsvorschläge bewertet.

Ein regelmäßiger Austausch und eine enge Kooperation zwischen Regulierungsbehörden sind grundsätzlich unerlässlich und wünschenswert. Aus Verbrauchersicht sind ein institutionalisierter Erfahrungs- und Informationsaustausch für eine enge Abstimmung und Kooperation zwischen Aufsichts- und Regulierungsbehörden grundsätzlich unterstützenswert. Allerdings muss hier die Maßgabe gelten, dass Transparenz und Allgemeinwohlorientierung handlungsleitende Motive sind und dass nur Empfehlungen ausgesprochen werden dürfen.

Dort, wo schon heute in einigen Bereichen eine Kooperation auf sektoraler Ebene stattfindet, muss sie auch in Zukunft auf technische Normen und Verwaltungsvorschriften beschränkt bleiben. Eine Ausweitung auf alle Gesetzgebungsakte der EU und ihrer Mitgliedsstaaten, wie sie beispielsweise der EU-Kommission vorschwebt, sieht der vzbv als viel zu weitgehend an. In handelspolitischen Verhandlungen ist daher darauf zu achten, dass die Zusammenarbeit nicht über einen transparent gestalteten, unverbindlichen Fach- und Informationsaustausch hinausgeht.

Der vzbv hat im Februar 2016 ein Positionspapier zur regulatorischen Kooperation in TTIP veröffentlicht.

Abkommen, die Standards und Regularien, die dem Allgemeinwohl dienen, betreffen, müssen bei Erreichen bestimmter Verhandlungsmeilensteine mit allen wesentlichen Interessengruppen diskutiert werden. Die von europäischer Seite für die TTIP-Verhandlungen eingerichtete Advisory Group, die „Stakeholder-Debriefings“ und die Konsultation der Europäischen Kommission zum Investorenschutz waren erste – wenn auch nachträgliche – Schritte. Für eine insgesamt transparente Verhandlungsführung genügen sie aber nicht.

Seit der „Transparenzinitiative“ der EU-Handelskommissarin Cecilia Malmström Anfang 2015 hat sich die Quantität und die Qualität der Informationen über die Verhandlungen durch die EU-Kommission erhöht. Seit einiger Zeit veröffentlicht die Kommission außerdem sogenannte „legal texts“, also ihre offiziellen Textvorschläge. Außerdem werden regelmäßig Berichte über die einzelnen Verhandlungsrunden vorgelegt.

Dies ist zu begrüßen. Gleichwohl ist ein Mehr an Information nicht zu verwechseln mit wirklicher Transparenz der Verhandlungen. Denn mehr Informationen kompensieren nicht die notwendige Einbindung betroffener Interessengruppen. Damit ist keine vollständige Offenlegung aller Verhandlungsdokumente oder gar der Verhandlungsstrategien gemeint, sondern eine Beteiligung, wie sie zum Beispiel grundsätzlich in deutschen wie europäischen Gesetzgebungsverfahren üblich ist. Dazu bräuchten die betroffenen Interessengruppen jedoch mindestens Zugang zu konsolidierten Verhandlungsdokumenten, um fundierte Einschätzungen zu den jeweiligen Verhandlungspositionen abgeben zu können.

Ein weiteres großes Manko ist, dass der Ministerrat sich weiterhin sträubt die Verhandlungsmandate für Handelsabkommen zu veröffentlichen. Sowohl bei TTIP wie auch bei CETA wurde das Verhandlungsmandat – also die Grundlage der Verhandlungen – erst nachträglich und nur aufgrund des großen öffentlichen Drucks veröffentlicht.

Handelsabkommen beinhalten heute schon Arbeitnehmer- und Umweltrechte sowie Standards zur Unternehmensverantwortung. Diese Rechte sind allerdings weitestgehend unverbindlich ausgestaltet und unterliegen nicht dem allgemeinen Streitbeilegungsmechanismus, der auch handelspolitische Sanktionen bei Nichteinhaltung umfassen kann.

Um diese Standards wirksam auszugestalten, muss die Verbindlichkeit von Allgemeinwohlinteressen und ihre konkrete Durchsetzung in Handelsabkommen verbessert werden. Aus diesem Grund müssen Regeln zum Verbraucherschutz, aber auch zum Arbeitnehmer- und Umweltschutz einer verbindlichen Streitschlichtung unterworfen werden, die auch zu handelspolitischen Sanktionen führen kann. 

Um Verstöße gegen Allgemeinwohlinteressen, wie etwa den Verbraucherschutz, besser ahnden und abstellen zu können, muss die Zivilgesellschaft stärker an der Durchsetzung von Handelsabkommen beteiligt werden. Verbraucherorganisationen und andere Organisationen sollten im Rahmen eines zivilgesellschaftlichen Beschwerdemechanismus die Möglichkeit haben, direkt Beschwerde gegen eine Vertragspartei vorbringen zu können.